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1915年1月18日，日本驻华公使日置益违反正常的外交途径，在与袁世凯私人会晤之时，提交了几页印有兵舰和机关枪水印的纸写文件，并要求袁“绝对保密，否则要负一切严重后果之责”。文件内容，便是把中国交到日本掌控之中的“二十一条”。

中国官员前所未有地利用新闻界来争取道义上的支持，利用外国的设想却未能实现。“二十一条”的消息迅速传到国外，《中国学生月刊》（当时主要传达留美学生声音的杂志）几乎用所有篇幅来讨论二十一条，中国留学生群情激奋。而在这一时期负责和日本人打交道的三个官员：章宗祥、曹汝霖、陆宗舆，成了几年后学生运动的矛头所向。

  【二十一条主要内容】

  ①承认日本继承德国在山东的一切权益，山东省不得让与或租借他国。

  ②承认日本人有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限并南满、安奉两铁路管理期限，均延展至99年为限。

  ③汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不准公司以外的人开采。

  ④所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国。

  ⑤中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港和船厂及筑路的优先权等等。

  【评论】

  有部分人将接受二十一条的责任归咎于袁世凯，指他意欲复辟帝制，为求得日本的支持，借助出卖国家主权换取日本的支持。但亦有人根据当年的档案及当时人的日记，指出袁世凯是在日本宣战的压力下，力争至最后一刻方才被迫接受二十一条的部份条款。至于日本以支持袁复辟作为报酬，亦缺乏证据支持，也有学者认为袁世凯复辟失败正是由于他在二十一条的力争，使得日本政府在其宣布帝制时“强力倒袁”所致。特别是当时袁世凯最大的政敌正是二次革命后以日本为基地进行反袁的孙中山。孙一路都大力鼓吹日本制裁袁世凯。袁世凯至死前，仍称自己的去世将为“日人除一大患”。